医药卫生界

徐  梁

深化农村宅基地制度改革是适应新发展理念、新发展格局、新发展阶段的必然要求。《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》提出赋予农民更多财产权利，明确要求“保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”；中共中央关于制定我国“十四五”规划及2035远景目标的建议中指出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”。这为农村宅基地制度改革指明了方向、提供了遵循。目前，绍兴市已被中农办、农业农村部列为深化农村宅基地制度改革试点地区。我区抓住新的机遇、探索农村宅基地股份制改革，是健全城乡融合发展机制、推动城乡要素平等交换、增强农业农村发展活力的正确选择。

一、农村宅基地股份制改革的重要意义

探索农村宅基地股份制是以股份量化的形式明确村集体经济组织与其成员之间产权关系的一种制度创新，符合新时期深化农村改革、融合城乡发展的大趋势。

一是有利于健全宅基地用益物权。目前，尽管《物权法》对农民的宅基地使用权明确界定为用益物权，但只规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占用和使用的权利”而未提到收益权，《物权法释义》中也只提到“宅基地使用权是农民基于集体成员身份而享有的福利保障”。现行农村宅基地制度的根本缺陷是没有明确农民宅基地的收益权和财产权。农村宅基地股份制的最大作用在于建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的宅基地产权制度。实施这项改革，能够为健全农村宅基地物权、实现所有权资格权使用权分置提供坚强的制度保障。

二是有利于提高农民收入水平。增加农民收入是我区现代化建设的重要任务，也是实现农民美好生活的重要基础。近几年来，尽管我区农民收入保持稳定增长态势，但受多种因素的影响，收入结构相对单一、收入来源有所收窄、城乡差距仍然较大的问题还比较突出。农村宅基地股份制的最大效能是为农民提供了“明晰产权归属、赋予财产权利、激活要素潜能”的机遇。实施这项改革，能够扩大农民的财产性收入来源，能够增强可持续增收能力。

三是有利于促进城乡要素流动。优化城乡要素配置是我区提升高质量发展水平的必然要求，也是加快融入国内大循环的必然要求。农村宅基地股份制的最大成果是让农民放心进城务工经商、让工商资本安心下乡投资兴业。实施这项改革，能够促进城乡发展要素合理配置，能够促进各类市场主体创新创业。

四是有利于加快美好家园建设。省委很早提出的“大花园”建设的重大决策，明确了生产空间集约高新、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的核心要义，吹响了“诗画浙江、美好家园”建设的集结号。农村宅基地股份制的最大价值是促进农村闲置农房盘活、农村环境改善。实施这项改革，能够强化我区自然环境的底色、生活家园的底色、人民幸福的底色。

二、我区农村宅基地制度的存在问题

2014年以来，我区加快推进农村宅基地确权发证工作，特别是2017年下半年开始实施闲置资源激活计划，促进了农民增收、农村兴旺。目前，全区已发放农房确权登记证113519本，其中房地一体不动产证79692本；共实施闲置农房激活项目296只，已激活闲置农房2998幢，吸纳社会资本9.5亿元，创造了“文化休养、养生养老、民宿、文化创意、文化旅游、后勤服务、乡村旅游”等七种新兴业态，带动农户增收4862万元，带动增加村集体收入2101万元，新增农创客和新农人577人。但从当前情况看，农村宅基地制度的深层次改革还需要突破三大难点。

一是产权主体难以确立。我国法律明确规定，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，集体经济组织成员有权使用宅基地。尽管农户对依法取得的农村宅基地可以长期无偿使用，享受农村集体经济组织成员的社会福利，但不具有对宅基地的所有权和财产权，农民缺乏宅基地产权主体地位。

二是土地属性难以转换。由于农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农户依法取得使用权的宅基地自然是集体建设用地属性，土地行政主管部门颁发的也只能是集体土地使用权证或注明集体土地性质。尽管农户房屋产权证书与商品房具有同等法律效力，但其土地使用权证并非国有土地使用权证，并不具备商品房交易必备的完整产权要件，使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现，不能进入社会财产增值体系和流动体系。

三是交易对象难以拓展。根据《土地管理法》规定，村民经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住房。但是，农房转让只允许本集体经济组织成员之间进行，非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用、占有，都受到法律限制。

三、我区农村宅基地股份制改革的基本思路

股份制是公有制的主要实现形式，农村宅基地股份制改革具有充分的政策依据。敢于创新是农村宅基地股份制改革取得成功的决定性因素。农村宅基地股份制改革的目的在于探索“权益转化股份、股份体现产权、产权保障收入”的机制。为此，提出如下建议。

一是建立农村宅基地股权结构。明确农村宅基地产权主体是农村宅基地股份制改革的基础。我国农村宅基地属于农村集体经济组织所有，实质上是代表其成员行使所有权，也并不否定其成员对农村宅基地的所有权存在，特别是“资格权”的提出明确了农民对宅基地的产权取向。根据中共中央关于《深化农村宅基地制度改革试点方案》精神，建议坚持“所有权与资格权相统一、公益属性与财产属性相分离”的原则,对农户使用的农村宅基地设置管理股、福利股，分别由村集体经济组织与农户拥有，并各按20%、80%的比例进行股权量化，明晰村集体经济组织与农户的宅基地产权关系，以此实现农户对宅基地的资格权。

二是明确农户的股权实现路径。鉴于农户在使用农村宅基地时对农村环境形成改变，建议在坚持农村宅基地福利性质的前提下，由村集体经济组织按农村宅基地审批面积适度收取“农村基础设施建设配套费”，由村集体经济组织负责管理使用。对使用农村宅基地按规定缴纳“农村基础设施配套费”的，由村集体经济组织予以核发《农村宅基地股权证》，由此确立农户对农村宅基地拥有股权。

三是赋予农村宅基地国有属性。农村宅基地由集体属性向国有属性的转换是农村宅基地入市交易改革的重要保障。鉴于农村集体土地国有化的可行性，建议赋予农村宅基地国有属性，实行“简易出让、按级补偿、收益转移、区别对待”。所谓“简易出让”，就是“农村宅基地随房入市交易”时，农户凭《农村宅基地股权证》和转让合同提出申请，区土地行政主管部门予以确认该集体土地征用为国有土地，并实行直接出让；所谓“按级补偿”，就是在办理土地使用权证换发手续中，按宅基地所在建制乡镇地租级差和相应面积向受让者收取土地出让金。所谓“收益转移”，就是对该项土地出让金，允许由村集体经济组织与农户按股权结构进行分配。所谓“区别对待”，就是农村宅基地发生政府整村征迁、逐步征用时，农村宅基地收益全部归农户所有。