九三学社上虞区基层委

农村土地承包经营权确权登记是完善农村基本经营制度、保护农民土地承包权益、促进现代农业发展、健全农村治理的基础性工作。根据省农业厅等七部门《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发〔2015〕4号）等文件精神，我区于2015年10月开始在小越镇开展了试点。从试点情况看，此项工作程序严、涉面广、难度大，普遍存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题。为了解掌握我区整体情况，确保在三年内全面完成此项工作，切实为区委区政府决策提供参谋，我们九三学社前期组织人员进行了考察调研，也作了一些思考，现将有关情况汇报如下：
    一、基本情况
    我区绝大多数村从1983年开始实行第一轮联产承包，期限15年，1998年实行第二轮承包，其间在1994年推行过口粮田与责任田分离的“两田制”承包模式。2003年《土地承包法》出台后，全区于2004年开展二轮承包完善工作。到2014年底，全区共有317个农业村社，48.94万农业人口，34万农村劳动力，有家庭承包经营农户148914户，面积354552亩，其中已流转212304亩，占59.88%，流转农户96557户，占64.84%。
    二、存在问题
    1.情况较为复杂。一是四至不明确。大部分村在2004年进行了土地调整完善，但有部分村在1998年后没有调整完善，确权登记的基础参差不齐。全区约有50%以上的权证存在四至不明的情况，大多数村都涉及到“责任田”问题。即没有打破1994年的“两田制”，1998年的权证上只有“口粮田”明确四至，“责任田”作为了村级集体经济的重要来源，有的村虽是均分到户但由村集中流转且收益归村，有的村就是作为村里所有作流转承包，且现阶段土地仍处于流转合同有效期内，这部分田现难以明确到户或界定四至。二是证地不一致。二轮承包至今已过去18年，在加快新农村建设过程中，很多村因村镇建设等因素部分已征用的土地，因征用政策未落实到位，造成村实际承包土地面积少于合同面积，但不能以征用形式减少合同面积；其次因土地流转、农户私下调换、违章建筑等减少的家庭承包土地，绝大多数农户没有办理权证变更手续，造成现有土地的现状与2004年相比变动大，实有土地面积与权证上的面积不相符，证地不一致的情况突出。
    2.资料不够完整。一是基础档案缺失多。过去所有的土地登记、审批、合同等档案资料都以纸质文本存在，有些村因保管不善，原农户家庭承包土地经营权证丢失、村镇找不到二轮承包底册等情况都有存在，基础资料的缺失带来确权困难。二是权证管理比较乱。1998年权证下发到户后，权证的变更、换发、补发等工作没有完全开展，使当前的权证管理现状比较乱。三是合同管理不规范。部分行政村存在合同不完善或合同签订不规范，确权后重新签订合同难度极大，给确权登记带来较大障碍。
    3.思想有待统一。部分镇村干部认识不到位，思想上有畏难和抵触情绪：一是因历史原因造成的证地不符、四至不明现象普遍，觉得工作推开有难度；二是担心群众因土地确权引发新的矛盾，影响稳定；三是怕确权影响村级集体经济收入，进而影响村级公益事业的开展。老百姓最朴实的要求是要有田种，对2004年来人口变动而土地不能变动的政策想不通，特别是新增人口多的农户连口粮田都没有落实，现在要推进土地确权，他们对人地统一想要政策。也有些村民可能会把个人与邻里、与干部之间的矛盾带到确权工作中，致使矛盾激化而不配合指界、签字、盖章等工作。干部群众的配合程度不可预期，势必影响确权工作的整体进度。
    三、建议措施
    1.加强领导、落实责任。建议成立区土地确权工作领导小组，下设办公室和业务指导组，实行集中办公，加强统筹协调。各乡镇街道及下属村成立专门工作组，落实工作人员。同时在区委区政府层面建立例会制度，及时通报全区工作进度，剖析存在问题，明确下步工作措施。建议把确权工作纳入政府年度工作目标责任考核，实行定期督查通报。制订应急预案，规范信访纠纷调解机制，及时解决因土地确权引发的纠纷，特别要及早消除诱发大规模群体事件的各种因素，将事件控制在萌芽状态、控制在基层。
    2.调查摸底、完善资料。各乡镇街道要组织人员对各村的农户承包土地进行认真的调查摸底，既要弄清各村土地现状，又要弄清2004年至今的土地变动、人口变动情况，更要摸清群众的思想动态，及时掌握可能产生的矛盾，做到家底清现状明。要组织专人对当年土地承包资料进行整理归类，要按照二轮承包时土地登记规范化时间顺序要求进行梳理并查漏补缺，在进行确权工作同时进行相关资料的完善补充，尤其要对二轮承包后期不规范变动作及时变更或注销，确保档案卷宗规范严谨，农户认可。
    3.分类指导、稳步推进。把各镇各村存在的问题收集起来进行认真的梳理，分析各种问题产生的原因，及时研究相关政策。要按照“保持稳定、尊重历史、依据现实、分类处理”的原则进行分类指导，根据各村的具体情况和不同问题，做到能确权确地必须确权确地，部分因历史原因及现实情况不能确权确地的，如有的村责任田2004年未量化到户或量化到户后仍委托村集体代为流转的，存在这种情况的也可以采取确权确股不确地的形式。要稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，不能因“一刀切”而影响工作的开展。同时对一些疑难问题，要充分发挥村民自治的作用，采取民主协商、村民决议的办法进行解决，真正做到“纠纷不出组，矛盾不出村”。
    4.广泛宣传、提高认识。通过各种方式广泛宣传有关农村家庭承包土地确权登记颁证工作的相关法律法规和政策，教育群众遵守法律法规，依法维护自身合法权益，通过合法、正当渠道和方式反映问题。组织镇村干部到农户家中了解情况，进行深入人心的政策宣讲，统一思想认识，使广大农民群众理解确权最终是为了给他们定地定权定心，将给他们带来实实在在的好处，同时也能为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。通过宣传，引导群众积极主动参与确权工作，营造良好的工作环境。